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产业政策观察
  • 姜昧茗:工业用地提价的制度背景及四大影响
作者:徐鹏时间:2013年11月29日
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    城市建设用地两大特点:垄断性与分割性

    说到价格,首先要回溯一下我国的工业用地制度本身。

    目前我国的土地制度实行的是所有权与使用权相分离的政策。城市土地归国家所有,政府代表国家行使土地所有权;农村和城市郊区的土地一般归农民集体所有。建设用地不能直接使用农村集体所有土地,必须通过征收变为国家所有后,再以各种方式使土地使用者获得土地的使用权。

    政府从农民集体征收土地后,以划拨(无偿无期限)、出让(有偿有期限)、租赁、作价入股或授权经营的方式提供给城市建设用地使用者。其中,出让是目前较为普遍的方式,又分为4种方式,分别为竞争性的招标、拍卖、挂牌和非竞争性的协议出让。

    政府将城市土地使用权出让,构成我国土地一级市场。城市建设用地使用者由出让或其它方式获得的土地,通过转让或出租提供给其它土地使用者,构成我国土地二级市场。以出让以外的方式获取的土地在土地二级市场上转让或出租,必须补办相关手续和补交一定的差价(与出让方式相比较)。

    除了土地市场的基本结构和流转方式外,我国在土地管理中的另一个核心制度是按土地使用性质,也即按用途分类管理。

    根据1991年由建设部批准发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》,目前我国城市用地分类采用大类、中类和小类三个层次的分类体系,共分10大类,46中类,73小类,大家所熟知的居住用地、工业用地等即属于十大类中的两类,另外还有公共设施用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、绿地等其它八类。

    从上面的描述中,可以得出我国城市建设用地市场的两大特点:

    第一,政府对城市用地供给的垄断性。土地所有权与使用权分离,所有权归国家(政府),使用权可以出让或转让。政府对城市用地供给的垄断性,体现在政府对城市用地一级市场的垄断供给。

    第二,城市用地供给市场的分割性。按照城市土地的用途不同,政府将土地市场分割为住宅用地和其他各类非住宅用地,本文种主要指工业用地。

    土地所有权和使用权的分离,是由我国的国家性质决定的,这使得土地成为政府可利用的最大资源。而城市用地供给市场的分割和不同的价格选择,事实上与政府所选择的经济增长方式和产业发展结构息息相关。

    宅地、工业用地价格长期失衡

    城市土地市场的垄断性和分割性,使得政府可以对分割开的土地市场实行差别化的价格管理,通过消费性的住宅用地市场高溢价来获取收益,转而对工业用地等非消费领域的土地进行补贴,使产业领域能够以较低的价格来进行建设,发展生产,或者通过开发销售给其他生产类企业。简言之,即整个经济的企业部门,以较低的价格获得生产要素,推动产业的发展。

    这种特点,直接导致整个经济中投资比例较大,同时,在投资中,政府投资超出合理的比例。这种政府主导的投资驱动型经济可以在短期内有很高的经济增速,但不可能长期维持。随着投资占比的增大,资本的收益边际递减。整个经济中,资本越来越廉价,劳动越来越昂贵;同时,经济体中生产资料的部门比重也会偏大,上游部门如钢铁、冶金、电力等企业生产过剩,经济结构面临巨大的升级压力。

    凸显土地市场化趋势

    因此,逐步提升工业用地的价格,绝不只是用地价格本身的调整,也和我国整体的经济增长方式和产业结构调整息息相关,是我国整体土地制度调整的重要组成部分。

    集体土地流转的放开、工业用地价格的逐步提升背后,都意味和暗示着由政府主导的经济增长方式必然逐步转型,政府本身的角色和定位也将慢慢改变,过去地区发展以低地价甚至零地价来补贴落户企业,进行区域间企业和产业的恶性竞争的做法将不再被认可,市场将逐渐发挥越来越大的作用,长期以来扭曲的土地价格也有望逐渐正常化。政府垄断被慢慢打破、政府权利逐渐收缩,市场将越来越多地发挥资源配置的作用。

    有望促进住宅价格合理化

    但这也同时意味着参与市场博弈的主体会越来越多,尽管少数热点地区的稀缺土地资源地价依然会越来越高昂,但企业的选择会越来越多,无论是住宅用地还是工业用地,土地价格都将会回归合理,而不是过高或者过低。工业用地价格的提高,也必然是在目前“过低”现状下的一种回归,这必然是制度变化带来的,而并不是减少工业用地出让的结果。住宅价格也正如上述分析,土地价格的变化,自然会影响到住宅价格的变化,但这种变化并不是绝对的,少数稀缺地段的住宅价格会依然坚挺甚至更高,但一般地区和地段,在集体土地入市的背景下,由于土地稀缺性得到一定程度缓解,住宅价格也有望逐渐合理化。

    但这一过程由于牵涉面广,其过程也很难一蹴而就,必然是一个渐变的过程。但如果不从制度根本上进行调整,靠行政命令或者靠单纯缩减供应量来提升工业用地的价格是没有意义,也不可能改变现状的,我相信也不会是中央的一种战略选择。

    囤地等增值的可行性越来越低

    那么,工业用地价格的提升会不会使拥有大量工业用地的企业获益?土地价值会不会被重新评估?

    从现有趋势上看,尽管会逐渐放开土地市场,强化市场对资源的配置,但未来政府对于土地资源的管理会进一步强化,这主要体现在对土地协议及条款的执行力度上应该会加强(过去基于条款的约束很多是走过场);对现有已经获得大量工业用地存量的企业,在加强对闲置用地查处和监管的背景下,如果对已有的工业用地不能如期履约进行开发建设,被收回的风险也日益加大。

    最新消息是近期万达此前在广东拿到的三幅土地,被政府宣布收回。这意味着囤积土地坐等增值的可行性越来越低,无论是自用还是开发销售,在加强土地市场化运作的同时,政府相应的法律监管会逐渐加强,因此,在违法成本高昂的前提下,土地价值的重新评估还有待具体情况具体分析。

    中小企业获地机会增多

    那么,接下来,工业用地的价格提高,是否会增加企业的用地成本乃至生产成本?

    正如我上面的分析,工业用地价格将是“回归正常”,而不是“提高”。

    其实,过去工业用地价格“低廉”永远只是对实力型大公司而言,他们才是政府以低价土地,甚至零地价土地去笼络的对象,尤其在土地资源稀缺的地方尤其如此。对于中小企业而言,过去他们在这些地方是很难获取土地的,更不用说低价的土地。但随着土地市场主体的多元化,政府不再完全垄断土地市场,对这些企业而言,他们的机会不是变少了,而是增多了,他们有可能通过市场运作来获得过去不可能获得的土地,譬如与集体用地主体合作开发,或直接购置集体用地。